Full Text

Введение Разработка математической модели определения оптимальной штатной численности надзорных органов МЧС России ведется уже не одно десятилетие. Критерии определения количества государственных инспекторов изменяются в зависимости от общеполитических тенденций и социально-экономического развития страны. Например, В.М. Гаврилей при определении штатной численности инспекторского состава в ранних своих работах основывался на результативности деятельности подразделения районного уровня. Расчет количества должностных лиц производился по усредненным показателям числа закрепленных объектов, количества произошедших пожаров и их последствий (материального ущерба) [1]. Позднее методика была дополнена численностью населения на закрепленной территории [2]. В конце 80-х гг. XX в. Е.А. Мешалкиным предложен новый подход, который учитывал местные условия и производительную специализацию административно-территориального образования, а также различия трудозатрат сотрудников органов государственного пожарного надзора (ГПН), обусловленных уровнем экономического развития территории, функциональным назначением объектов надзора, их количеством, численностью населения и оперативной обстановкой с пожарами [3]. Дальнейшее развитие методики определения численности органов пожарного надзора пошло по пути уточнения фактических трудозатрат на проведение мероприятий по надзору и базировалось на методе экспертного опроса, проводимого анкетированием экспертов [4]. Временные затраты определялись как по видам проводимых работ, так и по группам (типам) объектов. Алгоритм расчета численности инспекторов разработан на основе математической модели, отражающей зависимость требуемых и фактических трудозатрат на обследование объектов, и проведении профилактических мероприятий. Позднее, при подготовке свода правил [5], разработана методика определения численности личного состава пожарной охраны предприятия, в полномочия которых включено осуществление профилактических мероприятий. Методика расчёта базируется на определении требуемых затрат на каждый вид профилактических мероприятий. При этом для каждого вида работ установлен коэффициент сложности его выполнения, который зависит от размеров и функционального назначения предприятия. С учетом определенного коэффициента нормируются трудозатраты профилактических мероприятий для типовых групп зданий. Численность личного состава профилактических групп рассчитывается для условной рабочей смены. Похожая методика, предусматривающая определение численности профилактического звена для одного предприятия, учитывающая загруженность производственных мощностей предприятия в каждую смену и график работы персонала подразделения пожарной охраны, предложена в исследовании [6], а требования к самому процессу организации контроля за соблюдением противопожарного режима в пределах объекта, на котором создается пожарная охрана, проанализированы в работе [7]. Поиск оптимальной модели осуществления надзорной деятельности во всем ее многообразии привел к появлению [8] и развитию [9] в нашей стране риск-ориентированного подхода, который широко применяется и за рубежом [10-13], полному изменению (переизданию) нормативно-правовой базы, массовому внедрению электронных ресурсов в деятельность всех органов власти, в том числе и надзорных органов. Следствием этого стало глубокое изменение структуры загрузки инспекторского состава подразделений надзорной деятельности МЧС России. 1. Разработка анкеты и проведение опроса Совокупный анализ статистических показателей деятельности надзорных органов МЧС России и изменения нормативно-правовой базы, регламентирующей периодичность, сроки и порядок осуществления государственной функции по надзору за соблюдением обязательных требований [14], а также состава административных процедур [15] показал, что в течение последнего пятилетия ежегодно остаются непроверенными около 43 % объектов. Фактически это накапливающийся «долг» подразделений надзорной деятельности по реализации полномочий в области выявления и пресечения нарушений. Среди основных причин растущего «долга» следует выделить: - изменение периодичности проведения проверок (переход от формулировки «не чаще одного раза в 3 года» [16] для всех объектов с незначительными исключениями [17], к риск-ориентированному подходу с формулировками для первых трех категорий риска - «не реже»); - сокращение количества инспекторского состава; - изменение структуры загрузки рабочего времени. Проводимые исследования позволяют предположить, что качество проводимых проверок, а равно состояние защищенности общества и государства от пожаров и чрезвычайных ситуаций, обеспечивающее стабильное социально-экономическое развитие как отдельных регионов, так и Российской Федерации в целом, находится в прямой зависимости от количества должностных лиц, осуществляющих надзорные функции. При этом данную зависимость не следует считать прямо пропорциональной, так как многократное увеличение количества инспекторского состава без его надлежащей профессиональной подготовки, материально-технического обеспечения и т.п. не позволит достигнуть оптимального баланса между количеством сотрудников и качеством их работы. Для определения фактических трудозатрат на осуществление надзорной деятельности была разработана анкета, предназначенная для проведения экспертного опроса. В качестве экспертов выступили должностные лица территориальных подразделений надзорной деятельности. Анкетирование проведено в январе 2021 г. методом обезличенного сплошного опроса, что позволило учесть влияние на производительность труда тех или иных материальных, технических и технологических ресурсов и выявить взаимосвязи производительности труда с уровнем образования, возрастом, стажем работы и другими критериями. Аналогичное анкетирование уже проводилось сотрудниками ВНИИПО при подготовке «Методики определения необходимой численности подразделений надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России» [18]. Однако при этом опрос проводился среди наиболее опытных и подготовленных сотрудников. Сведения о трудозатратах получены в рабочих днях, а сама анкета содержала сведения только о наиболее крупных операциях (проведение проверки, организация профилактической операции и т.п.). Данные факторы не позволяют объективно оценить фактические трудозатраты, а также осуществлять качественное прогнозирование деятельности в зависимости от личностных характеристик инспекторского состава и технической оснащенности территориальных подразделений. При формировании перечня вопросов для анкеты, проведен анализ современных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность инспекторского состава, в ходе которого установлено, что должностные лица подразделений надзорной деятельности МЧС России уполномочены осуществлять пять видов надзора (контроля): 1) федеральный государственный пожарный надзор; 2) федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 3) государственный надзор в области гражданской обороны; 4) лицензионный контроль при осуществлении деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; 5) лицензионный контроль при осуществлении деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры. Детальное рассмотрение действий, выполняемых инспекторским составом, позволило выделить следующие основные процедуры, общие для всех видов надзора: - ведение учета объектов надзора и отнесение их к категориям риска; - составление перечня плановых проверок объектов защиты, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан; - проведение плановых проверок, проверок по контролю исполнения предписаний по устранению нарушений и проверок по иным основаниям предусмотренным действующим законодательством; - ведение контрольно-наблюдательных дел и информационных баз данных (Автоматизированная информационная система сбора информации о противопожарном состоянии объектов надзора и исполнения административных процедур по осуществлению государственного пожарного надзора (СПО ИАП) [19], Автоматизированная аналитическая система поддержки и управления контрольно-надзорными органами МЧС России (ААС КНД) [20], ФГИС «Единый реестр проверок» (proverki.gov.ru) [21], ФГИС «Единый реестр контрольных и надзорных мероприятий» [22]); - производство по делам об административных правонарушениях; - участие в качестве специалиста в проверке, проводимой в рамках прокурорского надзора; - деятельность по профилактике административных правонарушений; - информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан; - участие в работе различных комиссий (антитеррористической комиссии, комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности); - рассмотрение обращений граждан и организаций, а также оказание консультаций; - подготовка статистической отчетности и делопроизводство, в том числе с использованием специального программного обеспечения (АС «Делопроизводство», система электронного документооборота). Исследование положений законодательных актов показывает, что деятельность инспекторского состава МЧС России является максимально унифицированной, системной и формализованной. Перечень документов, возникающих в процессе деятельности и документов, подлежащих истребованию при осуществлении государственных функций и оказании государственных услуг, четко регламентирован. Обозначенные факторы позволяют учесть все направления деятельности инспекторов и определить последовательность их действий. Исследования положений нормативно-правовых актов, регламентирующих надзорную деятельность МЧС России, производство по делам об административных правонарушениях, рассмотрение сообщений о преступлениях позволили сформировать исчерпывающих перечень действий, выполняемых государственным инспектором. Кроме того, при подготовке анкеты учитывалась профилактическая, специально-консультативная, информационно-аналитическая деятельность, делопроизводство и обращения граждан. Всего перед экспертами было поставлено более 650 вопросов, охватывающих все сферы деятельности и этапы ее осуществления сотрудниками подразделений надзорной деятельности. Для повышения достоверности статистических показателей, а также точности последующего прогнозирования управленческой деятельности сведения о трудозатратах получены в минутах на операцию с последующим переводом в рабочие часы. Анкета разделена на три основные составляющие: - данные о личностных характеристиках сотрудника (пол, возраст, образование, стаж службы и т.п.); - техническая оснащенность рабочего места (обеспеченность персональными компьютерами, офисной техникой, служебным транспортом, доступ в интернет/интернет и т.п.); - самый объемный раздел - сведения о трудозатратах на выполнение различных стандартизированных и формализованных задач. Вопросы, относящиеся к осуществлению лицензионного контроля, не вошли в анкету по причине критически малой выборки (два сотрудника). 2. Обобщение результатов опроса Результаты экспертного опроса позволили получить обобщенные данные о времени выполнения каждой из операций, осуществляемой инспектором. Данные о времени выполнения основных укрупненных операций с учетом вероятности наступления тех или иных событий, описанных ниже, приведены в таблице. Усредненные трудозатраты на выполнение основных укрупненных операций № п/п Наименование укрупненной операции Время на выполнение, раб. час 1 Проведение проверки: 1.1 ФГПН 15,20 1.2 ФНГОЧС 26,36 1.3 ОМС (территории поселений), ОГВ 18,27 Среднее значение 19,94 2 Производство по административному делу: 2.1 20.4 4,74 2.2 19.5, 20.6, 20.7 3,63 3 Осуществление дознания: 3.1 Рассмотрение сообщения об ином происшествии 1,83 3.2 Рассмотрение сообщения о преступлении 7,49 3.3 Производство по уголовному делу 77,65 4 Информационно-аналитическая деятельность: 4.1 Пропаганда пожарной безопасности 2,85 4.2 Подготовка отчетных сведений 56,85 4.3 Организация и участие в совещаниях 2,73 5 Делопроизводство 0,51 6 Профилактическая работа 1,28 7 Консультативно-специальная деятельность 23,37 8 Рассмотрение обращений граждан 2,71 9 Анализ и планирование деятельности (на одно территориальное подразделение в год) 533,45 3. Упрощенная математическая модель Для определения количества инспекторского состава, необходимого для выполнения работ, полученные данные следует привести к фактическому количеству рабочих часов, используя для этого сведения о прогнозируемом (законодательно требуемом) количестве проверок и имеющиеся статистические данные о количестве ежегодно выполняемых стандартных операций. Суммарно требуемый фонд рабочего времени для подразделения надзорной деятельности равен произведению суммы всех видов работ, выполняемых в течение года, и их количества: (1) где - суммарное время на выполнение всех видов работ, которое складывается из следующих показателей (в настоящей статье приводится усеченное описание математического аппарата определения суммарного времени на выполнение каждого вида работ): (2) где: 1. Надзорная деятельность. Время, затрачиваемое инспектором на надзорную деятельность, определяется как сумма временных затрат на проведение проверок (плановых/внеплановых) по всем видам надзора (ФГПН, ФН ГО ЗНТ, в отношении ОМС и ОГВ): (3) где - суммарное время на организацию надзорной деятельности, расчетных часов (р.ч.); - суммарное время на организацию ФГПН, р.ч.; - суммарное время на организацию ФН ГО ЗНТ, р.ч.; - суммарное время на организацию надзорных мероприятий в отношении ОМС, ОГВ, р.ч. 2. Административная практика. Административные дела в подавляющем большинстве случаев возбуждаются по результатам проводимых проверок, следовательно, время на производство по делу об административном правонарушении необходимо учитывать при расчете временных затрат на проведение проверки. При расчете трудозатрат на производство по делу по ст. 20.4 КоАП РФ учтена вероятность несвоевременной оплаты административного штрафа, являющаяся поводом для возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 20.25, и трудозатраты на направление постановления для принудительного исполнения: , (4) где , , , , - время, затрачиваемое инспектором на производство по одному делу по ст. 20.4, 19.5, 20.6 и 20.7 КоАП РФ соответственно. 3. Производство по делам о пожарах и иных сообщениях. Время, затрачиваемое инспектором на организацию дознания, определяется как сумма временных затрат: (5) где - время на расследование уголовных дел; - время на рассмотрение сообщений о преступлениях; - время на рассмотрение сообщений об иных происшествиях. При расчете учитывается статистическая вероятность принятия каждого из процессуальных решений по сообщению о преступлении и по возбужденному уголовному делу, предусмотренных УПК РФ. 4. Информационно-аналитическая деятельность. Также в процессе работы государственные инспекторы осуществляют информационно-аналитическую деятельность. Это, в первую очередь, связано с проведением работы по противопожарной пропаганде и подготовкой отчетных сведений в вышестоящие организации. При расчете трудозатрат (TИА) приняты следующие допущения: перечень и периодичность представления отчетных сведений строго регламентированы; среднегодовое количество совещаний, информационных справок и работ по противопожарной пропаганде находятся на одном уровне. (6) где - время на осуществление работы по пожарной пропаганде; - время на подготовку и проведение (участие) совещания; - время на подготовку отчетов. Кроме того, учитываются также: делопроизводство ( ), профилактическая работа ( ), консультативно-специальная деятельность ( ) и рассмотрение обращений граждан ( ). На следующем этапе необходимо итоговые значения временных затрат умножить на среднестатистическое количество выполняемых операций (статистические данные о количестве выполняемых стандартных операций необходимо получить из формируемых территориальными подразделениями надзорной деятельности отчетными формами (1-КОНТРОЛЬ, формы ГПН, 1-ЕМ, 2-ЕМ и др.)). Полученное значение является суммарным требуемым фондом рабочего времени для подразделения надзорной деятельности. Количество должностных лиц, необходимых для качественной реализации государственной функции по надзору в конкретном регионе или территориальном подразделении надзорной деятельности, определяется как отношение суммарного требуемого фонда рабочего времени к годовому фонду полезного рабочего времени одного инспектора: (7) где 1,2 - коэффициент, учитывающий неэффективное использование рабочего времени (выполнение задач, не связанных с осуществлением надзорной деятельности (дежурство на массовых мероприятиях и т.п.), подготовка отчётных сведений, не предусмотренных стандартными отчетными формами); 1 - определяемую штатную численность необходимо увеличить на одного человека для возможности замены инспектора на случай отпуска, болезни и т.п., кроме того, в каждом подразделении должен быть руководитель, который кроме надзорных функций выполняет еще и представительские; - годовой фонд полезного рабочего времени, определяемый по формуле: (8) где - время на служебную и физическую подготовку. Количество часов, отводимых на служебную и физическую подготовку, определяется ежегодными приказами начальника главного управления и составляет в среднем 108 ч для служебной подготовки и 104 ч для физической; - время отпуска, продолжительность которого строго регламентирована (в зависимости от срока выслуги сотрудника и его должности: с выслугой до 10 лет дополнительный отпуск не предусмотрен; от 10 до 15 лет дополнительный отпуск пять календарных дней; от 15 до 20 лет дополнительный отпуск 10 календарных дней; с выслугой более 20 лет дополнительный отпуск 15 календарных дней). Сотрудникам, замещающим должности старшего начальствующего состава, предоставляется дополнительный отпуск за ненормированный рабочий день продолжительностью девять календарных дней [23]. Среднее время отпуска, рассчитанное на примере данных Главного управления МЧС России по Нижегородской области, составляет 38,47 рабочего дня, что составляет 307,8 рабочего часа; Кпр - коэффициент присутствия, определяемый на основе ретроспективных данных (отсутствие на рабочем месте по уважительной причине - отгул, болезнь, командировка, иные виды отпусков). Коэффициент присутствия, рассчитанный на примере данных Главного управления МЧС России по Нижегородской области, составляет 0,965. Заключение Результаты исследований, изложенные в настоящей статье, универсальны и могут применяться во всех регионах, а также в иных федеральных органах исполнительной власти, наделенных полномочиями по осуществлению федерального государственного пожарного надзора. С целью повышения объективности результатов необходимо проводить повторное анкетирование с периодичностью не реже одного раза в три года. Результаты опроса и упрощенная математическая модель планируется применить для разработки программного обеспечения, предназначенного для эффективной организации надзорной деятельности путем выявления дефицита трудовых ресурсов и перераспределения сотрудников между подразделениями. Кроме того, полученные данные будут использованы для разработки математико-статистической модели прогнозирования деятельности надзорных подразделений МЧС России.

About the authors

S. V Repin

The Main Directorate of the Ministry of Emergency Situations of Russia for the Nizhny Novgorod region

G. N Lakhvitsky

The Main Directorate of the Ministry of Emergency Situations of Russia for the Nizhny Novgorod region

References

Statistics

Views

Abstract - 32

PDF (Russian) - 10

Refbacks

• There are currently no refbacks.